Penzion StrmilovChata v České KanaděPenzion v KunžakuUbytování větších skupinRybařeníChata u rybníkaChata Jižní ČechyChataStrmilovUbytování ve StrmilověChata u KomorníkaUbytování Česká KanadaPenzion v Jižních Čechách
ČLOVĚK je odborný elektronický časopis, vydávaný Filozofickou fakultou Univerzity Karlovy v Praze. Je orientován na mladé a začínající badatele, zvláště na studenty doktorského studia. Snaží se přitom dát konkrétní obsah pojmu interdisciplinarita – jak obsahem studií, článků a recenzí, tak obsahem rozhovorů. Přejeme inspirativní čtení.


ČLÁNKY

Přímá volba prezidenta v České republice a polo-prezidencialismus

Vydáno dne 31. 12. 2015 (699 přečtení)

Filip Běhal je studentem magisterského studia oboru politologie na Ústavu politologie FF UK.

Recenzenti

PhDr. Radek Buben, PhD., Ústav politologie FF UK - ZDE

Mgr. Jiří Koubek, Ústav politologie FF UK - ZDE


Abstract

The article reflects the introduction of direct presidential election in Czech Republic. Based on Elgie´s concept of semi-presidentialism it argues that this sole constitutional reform changed czech governmental system from parliamentarism to semi-presidentialism. Then following the premier-presidential concept developed by Shugart and Carey and Siaroff´s method of measuring presidential power it examines the dynamics of czech semi-presidentialism under its first representative, Miloš Zeman. It notes that Zeman immediately entered into cohabitation which he managed break after several months by appointing his former associate, Jiří Rusnok, as head of caretaker government. This has been the most important but not only one of Zeman´s acts as a president characterised by his activist approach based on his original unprecedented interpretation of vague text of czech constitution and legitimised by the amount of votes he received in dricet election.  Thus inside the newly established semi-presidential constitutional framework Zeman has established factual tradition in the behavior of czech president leading to a considerable degree of semi-presidential dynamics in czech governmental system.

Klíčová slova

direct presidential elections, semi-presidentialism, premier-presidential system, Miloš Zeman


Obsah

Úvod

Dosavadní stav poznání

Vývoj konceptu poloprezidencialismu

Polo-prezidencialismus resp. polo-prezidentský systém v České republice

Závěr

Bibliografie


Přímá volba prezidenta v České republice a polo-prezidencialismus

Úvod[1]

Komparativní politologie rozděluje demokratické režimy institucionální optikou dle fungování systému vlády na parlamentní, polo-prezidentské a prezidentské (např. Reilly 1998; Dvořáková, Buben a Němec 2014: 8O, 83). Česká republika byla v letech 1990 – 2012 parlamentarismem, byť se silným, zvláště v neformální sféře, postavením prezidenta.[2] Léta 2012 resp. 2013[3] přinesla jak ústavní změnu v podobě zákona č. 71/2012 Sb., kterým sněmovna a senát zavedly přímou volbu prezidenta, tak změny v politické praxi chování hlavy státu. Předkládaný článek se zabývá zavedením přímé volby prezidenta v ČR a důsledků, které má na systém vlády v ČR. Na současné postavení prezidenta a jeho vztah k vládě v ČR aplikuje koncept polo-prezidencialismu Roberta Elgieho a koncept premiérsko-prezidentského systému z pera Mathew Shugarta a Johna Careyho, s jejichž pomocí vysvětlí, proč samotná změna volby hlavy státu, nadto umocněná zvolením konkrétního politika, vede ke změně systému vlády, aniž by se jakkoliv jinak změnila ústava či jakýkoliv příslušný zákon. Následně optikou polo-prezidencialismu rozebere stěžejní body prvních dvou let prezidentství Miloše Zemana. V závěru formuluje předpoklady pro budoucí fungování polo-prezidencialismu v ČR.

Dosavadní stav poznání

Česká politologie zvolna reflektuje změnu volby hlavy státu a zvolení Miloše Zemana, ovšem k otázce polo-prezidencialismu se vztahuje málo. Konkrétně nacházíme kolektivní monografii autorů z MUP První přímá volba prezidenta ČR v roce 2013 (Charvát a kol. 2014), která se omezuje na faktografii událostí spjatých s přímou volbou a shrnutí českých názorů o ní, přičemž v teoretických pasážích s konceptem polo-prezidencialismu nepracuje a zahraniční teoretiky na úkor domácích nevyužívá. Postavení prezidenta v ČR před zavedením jeho přímé volby nastínila kolektivní monografie editovaná Miroslavem Novákem a Milošem Brunclíkem Postavení hlavy státu v parlamentních a poloprezidentských režimech – Česká republika v komparativní perspektivě (2008), která polo-prezidencialismu věnuje značnou pozornost. V první, teoretické kapitole tento koncept rozebírá a v případových studiích se pak věnuje sedmi evropským polo-prezidencialismům plus specifickému případu Izraele s přímou volbou premiéra. Zasazení Česka do srovnávací perspektivy s těmito systémy v roce 2008 předznamenalo jeho budoucí posun k polo-prezidencialismu.

Českému systému po zavedení přímé volby prezidenta z hlediska klasifikace systému vlády se v krátkém článku Parlamentarismus nebo poloprezidencialismus? Spor o klasifikaci středoevropských demokratických režimů věnovali Miloš Brunclík a Michal Kubát (2014). Tvrdí, že z hlediska klasifikace středoevropských systémů vlády existují dva rovnocenné přístupy, jeden, který označují za středo-evropský inspirovaný Duvergerem resp. Sartorim, který bere v úvahu pravomoce prezidenta a druhý, „anglojazyčný“ inspirovaný Elgiem, který je v úvahu nebere (tamtéž 118-119). V souladu s prvním z nich pak článek řadí ČR, stejně jako Polsko a Slovensko, i po zavedení přímé volby prezidenta k parlamentarismům. Navzdory tomu, že se v rozporu se zvoleným přístupem rozboru pravomocí[4] českého prezidenta nijak nevěnuje. Tento článek volí přístup zcela odlišný a na jeho základě v závěru dochází i k odlišnému zjištění. Elgieho přístup v souladu s jeho autorem chápe jako navazující na Duvergera a Sartoriho, nikoliv jako jejich protiklad.

Vývoj konceptu polo-prezidencialismu

Tvorba využitelného a funkčního konceptu polo-prezidencialismu byla provázena dvěma úskalími. Jednak čím začít – zda vzít soubor systémů považovaných jednoznačně za polo-prezidentské a z jejich společných charakteristik odvodit obecné charakteristiky konceptu nebo naopak nejprve jasně definovat charakteristiky konceptu a pak zjistit, jaké systémy tyto charakteristiky splňují (Sartori 2001: 129). Druhé úskalí spočívá v tom, zda je daný koncept primárně tvořen dle ústavního textu a institucionálního postavení prezidenta a premiéra nebo upřednostňuje dimenzi behaviorální – jakou dynamiku má jednání klíčových aktérů a jaká je jejich vzájemná interakce. Ústavnímu vymezení jejich pravomocí je v tomto přístupu věnován sekundární význam s ohledem na fakt, že interpretace ústavy a praktické fungování systému[5] se od její litery často podstatně liší.

Jako první definoval polo-prezidencialismus Maurice Duverger dle ústavního textu jako systém s přímo voleným prezidentem, který má podstatné pravomoci a koexistuje s premiérem s důvěrou parlamentu[6] (Duverger 1980: 166). S úskalím toho, že v Irsku, Rakousku a na Islandu prezidenti své nemalé ústavní pravomoci nevyužívají, se snažil vypořádat tak, že na základě vztahu prezidentských pravomocí a jejich ne/využívání už tak nepočetnou kategorii sedmi případů dále vnitřně dělí dle dalších čtyř kritérií – znění ústavy, povahy parlamentní většiny, vztahu prezidenta k ní a národní ch tradic a specifik – na tři podtypy (1) s ceremoniálním prezidentem („figurhead“), (2) s rovnováhou mezi prezidentem a vládou a (3) se silným prezidentem (tamtéž). Správně tím poukázal na fakt, že rozdíl mezi fungováním těchto systémů je mnohem větší než malé rozdíly mezi jejich formálním ústavním uspořádáním. Tento čánek však nesouhlasí s jeho navazujícím závěrem, že polo-prezidencialismus vlastně mísí dva pólové typy systémů vlády a jeho fungování alternuje mezi prezidentskou fází, kdy dominuje prezident, a fází parlamentní, kdy dominuje premiér (tamtéž 186). Sartori později oprávněně uvedl, že prezident v polo-prezidencialismu, i když je vůdcem většiny v parlamentu a spolupracuje se sobě nakloněným premiérem, se nachází ve slabším postavení než hlava státu v prezidencialismu a totéž platí i naopak. Sartori uznává, že postavení prezidenta v polo-prezidencialismu osciluje dle povahy parlamentní většiny resp. jeho vztahu k ní. To mu však nebrání hodnotit polo-prezidencialismus jako sice smíšený, avšak plnohodnotný typ vládního systému, „opírající se o flexibilní strukturu duální autority“ (Sartori 2001: 131-132). Hovoří o duální exekutivě neboť lidem volený prezident i premiér s důvěrou parlamentu sdílejí vládní moc. S tím lze souhlasit, jeho pětibodová definice však jen rozvádí Duvergerovu a podstatu polo-prezidencialismu nevystihuje nýbrž rozmělňuje, když jej v prvních čtyřech bodech definuje dle ústavy, zatímco v pátém bodě abstraktně píše o „různém vyvažování a také přesunování mocenské převahy uvnitř exekutivy, to však pod přísnou podmínkou , že trvá „potenciál autonomie“ každé složky exekutivy.“ (tamtéž 14O).

Teoretický rámec polo-prezidencialismu

S oběma zmíněnými úskalími se uspokojivě vypořádal Robert Elgie. Ten začíná od tvorby definice a teprve poté zjišťuje, které systémy do této definice spadají. Tvoří ji čistě na základě ústavního textu, aby pak svůj výzkum v takto vymezeném rámci mohl věnovat dynamice a behavioráním specifikům jednotlivých případů. Polo-prezidencialismus je pro něj každý systém, ve kterém existuje na pevně dané období lidově volený prezident zároveň s premiérem a vládou, kteří musí mít důvěru parlamentu (např. Elgie 1999: 13).[7] Reformuluje tak Duvergerovu definici, ze které úplně vypouští problematické kritérium pravomocí, protože problém předchozích přístupů identifikoval tak, že každý vycházeje obvykle z Duvergerem stanoveného základního rámce právě kritérium pravomocí interpretoval jinak. „Ve výsledku se pak výčet polo-prezidentských systémů liší autor od autora podle toho, jak každý z nich subjektivně posoudil, který soubor pravomocí znamená 'relativně silného prezidenta'.“ (tamtéž 11-12). Tím pádem každý autor myslel pod pojmem polo-prezidencalismus něco trochu jiného a leckterý z nich čelil problému zvanému anglicky „selection bias“ – výběr případů determinuje výsledek výzkumu. Tak např. Juan Linz chápal polo-prezidencialismus jako systém, kde je sice premiér s vládou odpovědný parlamentu, ale s ním koexistující lidově volený prezident je silný, má velký podíl na vládnutí a tendenci systému dominovat. Tím pádem logicky došel k závěru, že se jedná o systém čelící obdobným problémům rigidity a duální legitimity jako prezidencialismus (Linz 1990). Nesouhlas autorů pojímajících polo-prezidencialismus šířeji, řadících do této kategorie i systémy s přímo voleným, ale jinak silné pravomoci nemajícím nebo nevyužívajícím prezidentem, je pak opět logický, ale pramení v první řadě z toho, že autoři srovnávají nestejné systémy za mylného předpokladu, že stejné jsou.

Elgie uznává, že jeho koncept polo-prezidencialismu je široký a zahrnuje mnoho rozmanitě fungujících systémů. Ostatní dva typy systémů vlády, parlamentarismus a prezidencialismus, ovšem zahrnují neméně heterogenní případy. Rozdíl mezi polo-prezidentskými systémy vlády např. Islandu a Portugalska je řádově stejně velký jako rozdíl mezi parlamentním systémem vlády Itálie a Austrálie nebo mezi prezidentským USA a Brazílie. Případy, které se dle (obvykle spíše ústavní) definice řadí do jedné kategorie, ale jejich dynamika vykazuje některé podstatné rysy kategorie druhé, nazývá dnes politologie parlamentarizovaný prezidencialismus případně naopak prezidencializující se parlamentarismus (např. Němec 2013: 2, 5). Použití Elgieho přístupu znamená věnovat se místo neplodným sporům o definice analyzování specifik konkrétních případů v široce nicméně jednoznačně vymezeném rámci, jak ukazují publikace věnované polo-prezidentským systémům v Evropě (Elgie ed. 1999), mimo Evropu (Elgie a Moestrup eds. 2007) a ve Střední a Východní Evropě (Elgie a Moestrup 2008).[8] Při tom věnuje pozornost kritériím, která jako relevantní identifikoval už Duverger – okolnosti vzniku konkrétního polo-prezidencialismu, pravomoci prezidenta a ostatních klíčových aktérů a povaha parlamentní většiny resp. vztah prezidenta k ní (Duverger 1980: 166, Elgie 1999: 15-16), a která budou rozebrána i v tomto článku.

Je třeba zdůraznit, že Elgie v žádném případě nestanovuje, že „v poloprezidencialismu převažuje uvnitř výkonné moci prezident“, jak uvádí Brunclík a Kubát (2014: 126).[9] Následující odstavec ukazuje, jak konceptualizovat právě početnou skupinu polo-prezidencialismů, ve kterých obvykle převažuje premiér.

Premiérsko-prezidentský systém

Elgieho vymezení polo-prezidencialismu představuje základní teoretický rámec tohoto článku. Protože se jedná o vymezení širokého a rozmanitého souboru systémů, k jejich žádoucímu roztřídění na dvě podkategorie budou využity koncepty vytvořené Mathew Shugartem a Johnem Careym ve studii Presidents and assemblies : constitutional design and electoral dynamics (1992). Tito autoři si rovněž uvědomují, že čistě institucionální pohled na fungování systémů je nedostatečný a je třeba jej doplnit o hledisko behaviorální k zachycení toho, jak jsou ústavní pravidla interpretována a (ne)dodržována. V důsledku toho např. nacházíme systémy s dynamikou parlamentarismu, jejichž prezident je sice přímo volen, ale jinak exekutivní moc téměř nemá nebo nepoužívá (Shugart a Carey 1992: 2) S ohledem na to dělí systémy s duální exekutivou[10] na dvě kategorie. To, co Duverger definoval jako polo-prezidencialismus, nazývají oni systémem premiérsko-prezidentským. Ten podle nich předchází nevýhodám prezidencialismu,[11] přičemž si ponechává jeho výhody – přímo volený prezident coby vyjádření lidové vůle funguje jako moudrý politický arbitr s odstupem od parlamentních stranických půtek (Shugart a Carey 1992: 94). Vláda v čele s premiérem vládne, je odvolatelná pouze parlamentem prostřednictvím vyjádření nedůvěry a prezident funguje jako korektiv zejména v časech krize. Jeho jmenování premiéra je standardně spíše potvrzením vůle parlamentní většiny. Systémy, kde je premiér naproti tomu ve výrazně slabém mocenském postavení nazývají prezidentsko-parlamentní. V nich představuje předseda vlády jednoznačně nejslabší vrchol mocenského trojúhelníku na úkor prezidenta a parlamentu, protože je odvolatelný oběma. Řadí sem Peru, Srí Lanku nebo Výmarskou republiku. Sartori oprávněně kritizuje, že Shugart a Carey řadí Pátou republiku dle jejího formálního ústavního textu do premiérsko-prezidentské kategorie místo, aby ji dle jejího fungování mimo kohabitace[12] řadili do prezidentsko-parlamentní kategorie, která je tak podle něj téměř prázdným konceptem (Sartori 2001: 140-141). S kritikou tohoto řazení lze souhlasit, není však důvodem pro odmítnutí kategorií Shugarta a Careyho. Představují jeden ze způsobů, jak jím vymezenou širokou kategorii Elgie doporučuje utřídit a zpřehlednit (Elgie 2014). Koncept premiérsko-prezidentského systému a připomínky k němu se k analýze českého systému po zavedení přímé volby prezidenta  a jeho problémů ukážou jako užitečné.

Další přínos studie Shugarta a Careyho je v zavedení kritérií kvantitativního měření prezidentských pravomocí v systémech s přímo voleným prezidentem. Tato metoda, kterou rozšířila Lee Metcalf (2000), je dělí do legislativní (veta, dekrety, právo předkládat zákony, sestavovat rozpočet a vyhlašovat referendum) a nelegislativní (vliv na jmenování a odvolávání vlády jako celku, jednotlivých ministrů a rozpouštění parlamentu) kategorie (Shugart a Carey 1992: 150, 155, 252, 253). V článku Are All Semipresidential Regimes the Same? A Comparison of Premier-Presidential Regimes jej modifikoval a ke srovnání premiérsko-prezidentských systémů použil Steven Roper (2002) a došel k závěru, že premiérsko-prezidentské systémy se silnými prezidenty, zvláště v post-komunistické Východní Evropě, se vyznačují vyšší vládní nestabilitou než parlamentarismy, kterým je tato charakteristika obvykle přičítána (tamtéž 265-266).

Parlamentarismus s prezidentem coby korektivem

Jako druhou možnou cestu k utřídění jím vymezeného souboru případů Elgie doporučuje přístup Alana Siaroffa (Elgie 2014). Ten navrhuje zkoumání systémů ležících mezi kategoriemi čistého prezidencialismu a čistého parlamentarismu[13] prostřednictvím devíti proměnných. Zatímco však Shugart a Carey a autoři na ně navazující měří pravomoce ordinálně od hodnoty nula (absence dané pravomoci – např. prezident nemůže odvolat vládu) do hodnoty čtyři (pravomoc v maximální možné míře – např. prezident může vládu odvolat čistě na základě svého uvážení bez omezení), Siaroff devět relevantních proměnných, z nichž ne všechny jsou v pravém slova smyslu pravomocemi, hodnotí binárně, hodnota je buďto ano nebo ne. Tyto proměnné jsou následující: (1) přímá volba prezidenta, (2) časově shodná či téměř shodná s parlamentními volbami, což zvyšuje šance na vznik prezidentovi nakloněné parlamentní většiny, (3) prezident jmenuje premiéra a vysoké státní činitele jako soudce či vedení národní banky, (4) agenda-setting prostřednictvím pravomoci předsedat jednání vlády, (5) možnost vetovat nebo vracet parlamentu návrhy zákonů, (6) vydávat v nouzové situaci dekrety, (7) centrální úloha v zahraniční politice, (8) v sestavování vlád a (9) pravomoc rozpouštět parlament (Siaroff 2003: 303-305). Siaroff k dané problematice přistupuje z opačné strany než Elgie – primárně ho zajímá dynamika systémů. Jejich institucionální podoba je jen jedním z několika faktorů, které tuto dynamiku určují. Výsledkem jeho úsilí zachytit především dynamiku daného systému a ne jeho ústavní rámec je, že do téže kategorie jako „tradiční“ polo-prezidencialismus V. republiky ve Francii řadí i exotické a doposud málo zkoumané země jako Kapverdské ostrovy, Komorské ostrovy, Guinea-Bissau, Mali nebo Mozambik, které všechny v jeho měření dosahují stejných nebo velmi podobných hodnot jako Francie. Tato metoda představuje výhodu v tom, že umožňuje základní porozumění dynamice těchto systémů a jejich jednoduchou avšak podnětnou komparaci oproti Elgieho přístupu, který by za tímto účelem nejspíše vyžadoval vypracování případových studií daných zemí. Siaroff z toho důvodu považuje polo-prezidentský koncept za nedostatečný, protože podle něj špatně reflektuje základní binární charakteristiku systému s dvouhlavou exekutivou – prezident mu buďto dominuje nebo ne (tamtéž 307). Systémy, které leží mezi čistým prezidencialismem a čistým parlamentarismem, tedy Elgieho polo-prezidencialismy navrhuje Siaroff dělit na parlamentarismy s dominujícím prezidentem, parlamentarismy s prezidentem coby korektivem a parlamentarismy s prezidentem s ceremoniální úlohou „figurhead“ (tamtéž 309). Tento článek nepřejímá Siaroffovo odmítnutí polo-prezidentské kategorie, ovšem v rámci zvoleného Elgieho rámce využívá jeho metodu měření a závěry z ní plynoucí.

Polo-prezidencialismus resp. premiérsko-prezidentský systém v České republice

Nyní máme dle Elgieho minimalistické ústavní definice vymezenu kategorii polo-prezidencialismu a vidíme, že zavedením přímé volby prezidenta se bez dalších podstatných změn ústavy do ní řadí i ČR. Ve druhé části článku budou rozebrány podstatné body v průběhu jeho dosavadního fungování, které ukáží i posun od parlamentní k polo-prezidentské dynamice. Na činnosti Miloše Zemana uvidíme, že postavení prezidenta se zavedením přímé volby signifikantně posílilo, neboť přímo volený prezident může své kroky legitimizovat množstvím občanů, kteří jej volili, což Zeman učinil. Výstižnost Elgieho přístupu spočívá právě v tom, že na jedné straně jasně stanovuje, jaká podoba ústavy znamená polo-prezidencialismus. Na druhé straně netvrdí, že taková ústava automaticky vede k polo-prezidentské dynamice, nicméně vyvolává tendenci k tomu, aby se projevila. Polo-prezidentská dynamika pak vzniká kombinací ústavního textu, jeho naplnění a interpretace, s jednáním konkrétních politiků. Jedná se o již zmíněné dvě roviny zkoumání, institucionální a behaviorální. Mezi nimi je vztah vzájemné interakce. Polo-prezidentská ústava nejen umožňuje, ale usnadňuje vhodnému politikovi jednat jako vlivná hlava státu a naopak – tradice iniciativních a aktivně jednajících prezidentů už dříve v parlamentarismu, stejně jako přítomnost politiků aspirujících na aktivní výkon funkce prezidenta může významně přispět k zavedení polo-prezidencialismu, což jak níže uvidíme byl oboje případ ČR.

Pokud jde o její specifičtější zařazení v rámci utřídění polo-prezidentské kategorie, jedná se o systém premiérsko-prezidentský. Jak podle jeho definice systému s přímo voleným prezidentem, který má signifikantní pravomoci (Shugart a Carey 1992: 6-7, 23), ovšem vládu odvolat nemůže, tak podle jeho dynamiky nastínené Shugartem a Careym, které bude věnována pozornost níže. Do této kategorie řadí ČR i Elgieho web semipresidentialism.com (2011), kde se autor konceptu příslušným systémům dlouhodobě věnuje, třídí je a zaznamenává změny v jejich ústavních textech. Zařazení do jedné ze Siaroffových kategorií bude provedeno až v závěru článku, protože je méně jednoznačné, jeví se proto jako vhodné jej provést až po obeznámení se s fungováním českého systému po zavedení přímé volby.

Okolnosti vzniku

Úspěšnému zavedení přímé volby prezidenta v ČR předcházela dlouhá série pokusů neúspěšných datovaných již od Sametové revoluce roku 1989, kdy si KSČ od potenciální přímé volby prezidenta slibovala, že by v ní mohl tehdy široké veřejnosti ještě nepříliš známého disidenta Václava Havla porazit dosavadní federální premiér Ladislav Adamec (Suk 2003: 213). Do roku 2012 pak byla v parlamentu projednána celá řada dalších návrhů na zavedení přímé volby prezidenta, českými politology již podrobně rozebraná (Charvát a kol. 2014, 1. kap.; Novák a Brunclík (eds.) 2008: 266-280). Zde jde o okolnosti úspěšného návrhu na zavedení přímé volby prezidenta. Nikoliv o to, proč uspěl,[14] ale jak uspěl.

Vládní koalice ODS, TOP 09 a VV jej iniciovala a podporovala na podnět nejmenší strany VV. Ta se profilovala jako strana přímé demokracie, na jejíž rozhodnutí mají významný vliv odpovědi jejích registrovaných podporovatelů v internetových „referendech“, a která vedle přímé volby hlavy státu podporuje i přímé volby starostů malých obcí. Podpora přímé volby ze strany TOP 09 pak vyplývala především z prezidentských ambicí jejího předsedy Karla Schwarzenberga. Podpora opoziční ČSSD byla logická z toho důvodu, že mechanismus případné přímé volby jí poskytoval lepší šance na vyjádření nesouhlasu s vládou skrze podporu kandidáta resp. kandidátů vystupujících proti ní než mechanismus volby nepřímé v níž by vzhledem k menšímu počtu hlasů volitelů byla oproti vládě v nevýhodě. Faktorem, se kterým operovali už navrhovatelé přímé volby v minulosti, ale po roce 2008 nabral na významu, byl problematický a konfliktní průběh dřívějších nepřímých prezidentských voleb. V roce 2008 byl Václav Klaus znovuzvolen ve třetím kole druhé volby. Problémem byl zejména veřejný průběh volby před televizními kamerami, který spolu se zákulisním vyjednáváním vytvářel na volitele tlak, který některé z nich (senátor Josef Kalbáč, poslanci Evžen Snítilý a Olga Zubová) přivedl ke zhroucení. „Videopolika, videodemokracie“ a „moc videokultury dalece přesahující sféru politiky“, před kterými Sartori (2001: 154) varoval v souvislosti s prezidentskými volbami přímými se v tomto případě projevily i v nevhodně zvoleném formátu volby nepřímé. Nespokojenost s průběhem volby hlavy státu parlamentem se promítla i do vzniku nejznámějšího polo-prezidencialismu na světě V. republiky ve Francii. V roce 1954 za IV. Republiky tam byl René Coty zvolen prezidentem až v celkem třináctém kole voleb. Nepřímá volba se stala mementem i pro Miloše Zemana, který v ní neuspěl v roce 2003, kdy nezískal řadu hlasů volitelů své vlastní strany ČSSD a svou budoucí kandidaturu na prezidenta poté připouštěl jen, bude-li zavedena volba přímá (např. Machová 8.2.2011).

Volby v lednu 2013

Přímá volba prezidenta se konala v lednu 2013 a její okolnosti nahrávaly vítěztví Zemana coby potenciálně silného prezidenta, který bude vystupovat vůči vládě autoritativně. Tehdejší vládní koalice ODS, TOP 09 a LIDEM se potýkala s vnitřními spory, což plně zaměstnávalo premiéra Nečase, tou dobou např. provizorně pověřeného řízením ministerstva obrany, na kterém před tím poslankyně Karolína Peake původně zvolená za VV vydržela týden. Dle průzkumu Centra pro výzkum veřejného mínění vyjadřovalo v prosinci 2012 důvěru vládě pouhých 13% občanů (CVVM 2013). Premiér Nečas tehdy rozhodně nebyl v mocenském postavení, aby mohl čelit prezidentovi, který svou legitimitu odvozuje od hlasů více než 2 700 000 voličů, což je dokonce zhruba o 200 000 víc než voličů všech tří stran Nečasovy koalice dohromady v parlamentních volbách 2010, navíc před odštěpením LIDEM od VV. Zeman mj. z billboardů vyhlašoval „Stop Nečasově vládě“ a k dojmu, že kandiduje proti této vládě a její politice, přispělo, když do druhého kola volby spolu s ním postoupil první místopředseda a ministr zahraničních věcí této vlády a předseda její druhé nejsilnější strany, Karel Schwarzenberg, kterého Zemanova kampaň spojovala s odpovědností za kroky  vlády.

Na znatelně nižší míru soutěživosti prezidentských voleb v porovnání s volbami sněmovními ukazuje, jak neúspěšně v prvním kole dopadli kandidáti relevantních parlamentních stran s výjimkou Schwarzenberga. Zástupce nejsilnější strany ve sněmovně ČSSD, Jiří Dienstbier ml., skončil čtvrtý se 16%. Zástupce druhé nejsilnější sněmovní a nejsilnější vládní strany ODS, Přemysl Sobotka, skončil navzdory bohaté kampani na předposledním osmém místě s 2,5 %. Dvakrát tolik hlasů získala představitelka toho času ve sněmovně nezastoupené KDU-ČSL Zuzana Roithová.

Vítěz voleb Zeman, ve stranické politice čestný předseda neparlamentní Strany práv občanů s přízviskem Zemanovci, posilujícím obraz strany vybudované primárně na principu holdu vzdávaného jejímu čestnému předsedovi, byl z devíti kandidátů voleb zdaleka politicky nejzkušenějším. Zejména díky předchozímu angažmá faktického otce zakladatele jedné ze dvou nejsilnějších českých polistopadových stran – ČSSD, předsedy sněmovny 1996-1998 a premiéra 1998-2002. Jak již bylo zmíněno, irelevantní kandidátku Janu Bobošíkovou, která skončila poslední nepočítaje, byl Zeman jediným, kdo už měl zkušenost s prezidentskou kandidaturou. V souladu s touto logikou do druhého kola postoupil spolu s ním druhý s establishmentem nejvíce spojený politik, Schwarzenberg. U něj zdůrazněme, že nepostoupil do druhého kola a v něm nezískal 45% hlasů díky prezentaci sebe sama v kampani jako prvního místopředsedy a ministra Nečasovy vlády spoluodpovědného za její politiku. Jeho kampaň byla místo toho postavena na populárním obrazu bodrého knížete Karla, co chodí s dýmkou v ústech mezi obyčejné lidi na pivo, je podporován řadou populárních umělců (jiných než Zeman) a na propagačních předmětech je zobrazován v grafickém stylu Andyho Warhola nebo jako agent ve stylu Jamese Bonda. Apolitický aspekt jeho kandidatury ilustruje jeho prezentace coby pankáče přitažlivého zejména pro mladší voliče, kterou kreativní ředitel kampaně Karel na Hrad Gaydečka ex-post popsal slovy: „Karla jsme prezentovali jako člověka, ne jako státníka. … s čírem přišel David Černý ve chvíli, kdy Schwarzenberg v průzkumech ztrácel. O to víc jsme nápad přijali podle logiky, že když to nešlo racionální cestou, rozčísneme to tápání čírem“ (Horák 2013). Čili mnoho Zemanových voličů ztotožňovalo hlas pro něj s volbou proti Nečasově vládě, zatímco patrně mnohem méně Schwarzenbergových voličů ztotožňovalo hlas pro něj s volbou pro Nečasovu vládu. Nejvíce s ní identifikovaný kandidát, Přemysl Sobotka, skončil předposlední.

Pravomoci českého prezidenta a kabinet v čele s Jiřím Rusnokem

Ještě v den svého zvolení Zeman zkritizoval nízkou legitimitu Nečasovy vlády, především stranu LIDEM, kterou podle něj nikdo nevolil a „vejde se do jednoho autobusu“ (Golis 2013). Dokládá to, že byl rovnou zvolen do situace kohabitace s opačně politicky orientovanou vládou, což zazanamenal i Elgieho web semipresidentialism.com (2013).[15] Nově zvolený prezident zopakoval svůj postoj z kampaně, že nejlepším řešením této situace by byly předčasné volby.[16] Jeho negativní postoj v této věci se projevil v situaci, kdy premiér Nečas v reakci na zatčení ředitelky své kanceláře Jany Nagyové a dalších osob mj. kvůli obvinění, že Nagyová nechala ilegálně sledovat jeho manželku pracovníky Vojenské zpravodajské služby, podal 16.6.2013 demisi. ODS, TOP 09 a LIDEM se pokusily o přeskupení sil a sestavení nové vlády ve stejném složení v čele s dosavadní předsedkyní sněmovny Němcovou. Zeman to odmítl jednak s odkazem na nízkou legitimitu vlády a především LIDEM, jednak na lavírování této strany ohledně podpory takové vlády. Potud se jeho kroky nevymykají dosavadní logice chování prezidentů v politickém systému ČR. Razantně se však této logice vymkl, když bez jednání se sněmovními stranami natožpak jejich souhlasem jmenoval premiérem bývalého ministra financí své vlády a poradce Jiřího Rusnoka. To nás přivádí k prezidentským pravomocím.

Z těch, kterým věnují pozornost Shugart s Careym a po nich Metcalf a Roper, nalezneme u českého prezidenta v legislativní kategorii právo veta přehlasovatelné kvalifikovanou většinou poslanců a právo postoupit zákon k přezkumu Ústavnímu soudu. Do nelegislativní kategorie spadá jednak imunita, ústavní neodpovědnost a nesnadná odvolatelnost a hlavně vliv prezidenta na jmenování a odvolání vlády resp. jednotlivých ministrů (Shugart a Carey 1992: 150). Ten se v českém případě vzpírá jednoduchému bodovému hodnocení, protože není v ústavě jednoznačně definován a způsobuje spory o interpretaci. Dobře to lze vidět na nezávislé proměnné – všichni dosavadní čeští prezidenti se jednou dostali do situace předčasného pádu vlády a nástupu vlády úřednické. Václav Havel v roce 1997 nejprve pověřil sestavením nové vlády poslance a předsedu KDU-ČSL Josefa Luxe a teprve po domluvě s ním jmenoval úřednickým premiérem Josefa Tošovského. Václav Klaus respektoval dohodu ODS, ČSSD a zelených ve sněmovně a z ní vzešlé doporučení jmenovat úřednickým premiérem Jana Fischera. Zeman naproti tomu na základě extenzivní interpretace ústavy dohodu z parlamentu o rekonstrukci dosavadní vládní koalice respektovat odmítl a aktivisticky jmenoval sobě nakloněného politika. Proměnnou, která tuto změnu způsobila, je právě přímá volba. Zeman totiž uvedl, že zabráněním možnosti restaurace vlády dosavadní koalice pod vedením Němcové vychází vstříc přání těch, kteří jej volili, aby zabránil pokračování Nečasovy vlády (ČT 24 2013), a že „přímo volený prezident musí respektovat přání svých voličů“ (ČTK 2013a). Tím jednoznačně opustil rámec chování běžný v parlamentarismech a zachoval se dle polo-prezidentské dynamiky, což mu umožnil právě nejednoznačný text ústavy. Ten, jak poukazují Shugart a Carey, představuje velký problém pro fungování premiérsko-prezidentského systému, který může dobře fungovat jedině, když ústava jasně specifikuje prezidentské pravomoci, a prezident i premiér toto rozdělení respektují (Shugart a Carey 1992: 56). V opačném případě může prezident obejít vůli parlamentu (tamtéž 57), jak Zeman v případě jmenování Rusnoka učinil vycházeje ze svého přesvědčení, že při prvním pokusu o sestavení vlády „si prezident může dovolit riskovat“ (ČTK 2013a). Ještě větší problém pro dobré fungování[17] premiérsko-prezidentského systému je, když nejednoznačná ústava dává prezidentovi určitou pravomoc nad složením vlády a zároveň její setrvání je spjato se setrváním parlamentu (Shugart a Carey 1992: 148), což je opět případ ČR – po třech neúspěšných pokusech o sestavení vlády je sněmovna rozpuštěna a konají se předčasné volby.

Rusnokův kabinet může být označován za úřednický pouze s ohledem na to, že jeho členové nebyli poslanci a většina z nich de iure ani členy stran. Jinak se však jednalo o převážně levicové politiky s vazbami na prezidenta a buďto jeho bývalou stranu ČSSD nebo současnou stranu SPOZ,[18] jehož vznik prezident spojoval se svou legitimitou danou hlasy voličů, proto jej tento článek navrhuje klasifikovat jako první českou prezidentskou vládu. Sněmovna jí ovšem nevyslovila důvěru a místo toho odhlasovala předčasné volby konané koncem října. Po nich se prezident, opět v ČR doposud bezprecedentním způsobem, vložil do sestavování vlády ve sféře stranické politiky, když se po vyhlášení výsledků tajně sešel v Lánech s vysokými představiteli vítězné ČSSD Haškem, Tejcem, Škromachem, Chovancem a Zimolou. Druhý den odhlasovalo předsednictvo ČSSD výzvu předsedovi Sobotkovi k rezignaci a pokusilo se jej vyšachovat ze sestavování nové vlády. Prezident na jednání v Lánech pravděpodobně přispěl ke vzniku a schválení této výzvy, jeho vysoce nestandartní charakter indikuje úporné několikadenní lhaní a zapírání Haška, že se vůbec uskutečnilo. Zemanovým cílem patrně bylo, aby místo Sobotky, se kterým má nejpozději od neúspěšné prezidentské volby 2003 chladné vztahy, mohl pověřit sestavením vlády prvního místopředsedu ČSSD Haška, pro což si připravil půdu svým dřívějším vyjádřením, že po volbách pověří sestavením vlády „představitele vítězné strany,“ (ČTK 2013a) tedy ne nutně předsedu. Sobotka však situaci ustál a Zemanovi nezbylo než jej pověřit sestavením vlády. Dosáhl alespoň toho, že Rusnokova vláda byla zdaleka nejdéle vládnoucím kabinetem bez důvěry v ČR, celkem pět měsíců a devatenáct dní. Dále brzdil nástup nové vlády, když měl výhrady k některým kandidátům na ministry, zejména Andreji Babišovi kvůli nejasnostem ohledně jeho lustračního osvědčení. Proto podmínil jmenování vlády schválením zákona o státní službě alespoň v prvním čtení.

Český prezident (nejen) veto hráčem

Vše podstatné, co Zemanův výkon úřadu doposud charakterizuje – aktivní využívání daných pravomocí, zejména na základě originálního extenzivního výkladu ústavy podané mentorským, edukativním způsobem, ukazuje jeho projev 10. ledna 2014. Odhaluje dva nejproblematičtější prvky  české ústavy, pokud jde o prezidentské pravomoce – nestanovuje přesné časové limity, co a kdy musí prezident udělat a pravomoc jmenovat resp. odvolávat ministry dává prezidentovi na návrh premiéra. V logice parlamentního systému by to znamenalo, že prezident de facto jen formálně stvrzuje rozhodnutí premiéra. Je-li však prezident politicky a osobnostně silný a premiér naopak slabý, prezident fakticky může tyto „návrhy“ premiéra odkládat či odmítat, jak předvedl už Václav Klaus, když na jaře 2011 odmítl bez odkladu odvolat ministry Radka Johna a Josefa Dobeše. Zeman v této věci využil faktu, že navzdory tlaku EU na uvedení tohoto zákona v účinnost, ČR nemá zákon o státní službě, a proto nemá zaručenu přítomnost odborníků v podobě státních tajemníků ve vedení ministerstev. Zeman využil této mezery a v souladu s představou prezidenta coby moudrého mentora nad stranami prohlásil, že cítí povinnost střežit odbornost na ministerstvech a odmítat jmenování těch kandidátů, které nepovažuje za dostatečně odborně zdatné (Studio ČT 24 2014). Své právo odmítat kandidáty premiéra, protože ten „jenom navrhuje“ (tamtéž) opřel o výklad ústavy z publikace Ústava české republiky: komentář (Hendrych a kol. 1997) a čerstvé stanovisko ředitele Ústavu státu a práva AV ČR (Jana Bárty), které si nechal vypracovat. Přestože kritizoval např. Jana Mládka za problémy s bezpečnostní prověrkou nebo Milana Chovance za studium na plzeňských právech, Sobotkovy personální návrhy nakonec akceptoval kromě nominace Jiřího Diensbiera ml.,[19] který místo původně zamýšleného ministerstva spravedlnosti nakonec obsadil méně významný post předsedy Legislativní rady vlády.

Celý zmíněný projev charakterizuje Zemanovo působení coby veto hráče. Tento pojem zavedený v politologii Georgem Tsebelisem označuje politického aktéra, který ze své pozice nemůže nějakou policy iniciovat, ale může bránit jejímu přijetí (Tsebelis 2002). To je přesně případ, kdy Zeman upozorňoval, že nemůže iniciovat jmenování ministrů, ale může návrhy na ně odmítat. Jeho aktivistní blokační přístup ilustruje i případ, kdy odmítl předat profesorský dekret Martinu C. Putnovi a bezprecedentně postoupil tento krok ministru školství Fialovi. Nadcházející jmenování profesorů nechal plně v rukou nového ministra školství Chládka a s ním se v listopadu 2014 dohodl na předloze úpravy jmenovacího procesu, která zavádí standardní a snazší způsob vznášení námitek ze strany prezidenta, bude-li je vůči jmenování konkrétního profesora mít. Stejně tak zafungoval, když odmítl restauraci vlády ODS, TOP 09 a LIDEM, a když nejprve vetoval a po přehlasování svého veta předložil k přezkumu Ústavnímu soudu přijatý zákon o státní službě, protože nesouhlasil s jeho podobou. U něj je třeba podotknout, že Zeman není zdaleka jediným, kdo s výslednou podobu zákona o státní službě – vládní koalice výměnou za podporu tohoto zákona ze strany opozičních ODS a TOP 09 ustoupila mj. od zavedení generálního ředitelství státní služby – nesouhlasí a kritizuje ji za nedostatečnou depolitizaci státní správy. Stejně tak jej kritizovali někteří senátoři, poslanci KSČM a Úsvitu přímé demokracie a především spoluautoři a propagátoři zákona o státní službě z protikorupčního projektu Rekonstrukce státu a české pobočky mezinárodní nevládní organizace Transparency International (např. Kopecký 2014, Bureš 2014). Koalice v kritizovaném bodě zákonem zavádí nový post náměstka pro státní správu na ministerstvu vnitra, kterého má na šest let jmenovat vláda namísto původně navrhovaného vzniku generálního ředitelství státní správy, jehož ředitel jmenovaný prezidentem by jmenoval státní tajemníky. Ty podle nové předlohy má na návrh příslušných ministrů jmenovat vláda. Je pravděpodobné, že původní návrh zákona by lépe depolitizoval českou státní správu. Zcela jisté však je, že by ještě více posílil pozici prezidenta ve vztahu k vládě a je patrné, že Zeman si je toho vědom, a i proto změnu tohoto bodu v návrhu zákona kritizuje.

Vedle primárního působení coby veto hráče však Zeman demonstroval, že v několika případech může český prezident fungovat i jako iniciátor nějaké policy, tedy Tsebelisovým jazykem „agenda-setter“ (Tsebelis 2002). Primárně jde o situaci, kdy jmenoval Rusnokovu vládu a posléze apeloval na sněmovnu, aby jí vyslovila důvěru (ČTK 2013a). Sekundárně pak jde o unikátní pravomoci, které český prezident má ve věci jmenování prezidenta a viceprezidenta NKÚ, jmenování členů Bankovní rady ČNB, kam Zeman jmenoval Rusnoka po skončení jeho vládního angažmá, jmenování velvyslanců, kam prosadil své kandidáty na velvyslance v Rusku (Vladimíra Remka) a na Slovensku (Livii Klausovou) až poté, co ministrem zahraničí přestal být jeho protikandidát z prezidentské volby Schwarzenberg, který byl proti nim. V neposlední řadě pak jmenování ústavních soudců se souhlasem Senátu, kterých současný prezident jmenoval[20] už třináct z patnácti.

Dynamika českého polo-prezidencialismu

Zatímco první část článku nám ukázala, že ČR je z hlediska Elgieho minimalistické ústavní definice polo-prezidencialismem resp. systémem premiérsko-prezidentským dle Shugarta a Careyho, druhá část dokládá, že zvolením Miloše Zemana a jeho činností v úřadu nabyl český politický systém vedle polo-prezidentského ústavního rámce i polo-prezidentskou dynamiku. Tu usnadnila řada příznivých faktorů. V první řadě zvolení zkušeného a autoritativního kandidáta, který v porovnání s ostatními kandidáty s největšími šancemi na zvolení, druhým Schwarzenbergem a třetím Fischerem, sliboval politicky nejaktivnější výkon funkce a tento slib splnil, byť ne úplně – nezve si např. na Hrad ministry k pravidelným poradám o činnosti v jejich resortu, jak slíbil v předvolební debatě s Janem Fischerem v televizi Prima (2013). Za druhé situace slabého premiéra a nestabilní vlády, se kterou zvolený prezident kohabitoval. Za třetí brzký pád vlády a poměry ve sněmovně znemožňující, jak rychlé ustavení vlády nové, tak rychlé vypsání předčasných voleb. Za čtvrté nejednoznačná, v podstatných bodech dvojím způsobem interpretovatelná ústava umocňující Linzem (1990) definovaný problém duální legitimity – prezident i sněmovna se opírají o legitimitu, kterou jim dávají hlasy občanů z voleb – umožňující prezidentovi vydobýt si politicky zdatným manévrováním nezanedbatelný prostor k blokaci určité agendy a vliv na prosazení agendy jiné a min. v případě zákona o státní službě je třeba zdůraznit, že agendy velice důležité.

Z Duvergerových resp. Elgieho kritérií, která určují, jak silnou pozici bude prezident v systému mít tedy neutrálně hodnotíme kritéria povahy parlamentní většiny a prezidentova vztahu k ní – koalice ČSSD, ANO a KDU-ČSL není s prezidentem spojená, na druhé straně však vůči němu není ani opačně orientovaná – a ostatní kritéria – znění ústavy a národní tradice a specifika hovoří ve prospěch silného postavení prezidenta (Duverger 1980: 166, Elgie 1999: 15-16). Pokud jde o národní tradice, tak Zeman v řadě aspektů prohlubuje tradici jednání, jíž položili základy už jeho předchůdci Václav Havel – ten sice nesehrál ve vzniku Tošovského úřednické vlády tak výraznou roli jako Zeman u vlády Rusnokovy, ale silně podporoval, aby získala důvěru ve sněmovně a Zeman jej v této věci na půdě sněmovny citoval s tím, že nedělá nic jiného než on (ČTK 2013a) – a Václav Klaus, který v roce 2005 podmiňoval jmenování Stanislava Grosse premiérem 101 podpisy nekomunistických poslanců, později odmítal přijmout demise ministrů za KDU-ČSL z jeho vlády a v roce 2011 odmítl Petru Nečasovi odvolat zmíněné ministry Johna a Dobeše.

Skutková tradice v chování prezidentů

S ohledem na fakt, že cestou polo-prezidencialismu se vydala většina post-komunistických zemí střední a východní Evropy, jmenovitě dle Elgieho Bělorusko, Bulharsko, Chorvatsko, Litva, Makedonie, Polsko, Rumunsko, Rusko, Slovensko, Slovinsko a Rusko (Elgie 2005: 102) nelze považovat vznik polo-prezidencialismu v ČR za překvapení. Tím bohužel není ani jeho dosavadní tendence ke konfliktnímu fungování. Elgie ve své stati The Politics of Semi-Presidentialism rozvádí dřívější Duvergerovu tezi, že chování prvního prezidenta po zavedení polo-prezidentského ústavního uspořádání má silnou tendenci stát se normou, skutkovou tradicí („factual tradition“ Duverger 1980: 180, Elgie 1999: 18), což dokládá především chování Charlese de Gaulla po zavedení polo-prezidentské ústavy při vzniku V. republiky ve Francii, který dosáhl její interpretace výrazně ve prospěch prezidenta a všichni jeho nástupci se této tradice drželi, nakolik jen jim to vztah s parlamentní většinou dovoloval. Autor tohoto článku je přesvědčen, že v českém případě dochází k následování této skutkové tradice, jak prvního polistopadového prezidenta Václava Havla, který rozhodně nebyl klasickým ceremoniálním prezidentem v parlamentarismu, tak Václava Klause, jehož poslední fakticky exekutivní rozhodnutí v podobě rozsáhlé amnestie více než 30 000 lidí se událo krátce před Zemanovým nástupem do úřadu. Přestože bez kontrasignace premiéra Nečase by byla tato amnestie nemožná, amnestie byla prezentována jako prezidentovo rozhodnutí, o kterém premiér tvrdil, že jej nemohl nepodepsat (ČTK 2013b).

Na jednání obou svých předchůdců Zeman v mnohém navazuje. V souladu s Duvergerem resp. Elgiem můžeme do budoucna s vysokou pravděpodobností předpokládat, že Zeman bude svůj úřad aktivně vykonávat i nadále a tendenci navazovat na tento způsob výkonu funkce budou kvůli tomu mít i jeho budoucí nástupci. Vedle dosud probraných Duvergerových faktorů to ovšem záleží i na faktoru politologicky těžko analyzovatelném nicméně podstatném – zdraví Miloše Zemana. Je pravděpodobné, že důvodem Zemanovy pasivity a nevystupování na veřejnosti v některých měsících je jeho zhoršený zdravotní stav mj. s příznaky cukrovky, kvůli němuž vzniklo i lékařské konzilium.

Aplikace Siaroffovy metody

Při aplikaci Siaroffova přístupu je vhodné si všimnout, že Siaroff dává postavení prezidenta ČSR v letech 1990-1992 čtyři body, více než např. Portugalsku nebo Irsku (Siaroff 2003: 299-301, 308), které patří do původního souboru systémů, na jehož základě Duverger vymyslel koncept polo-prezidencialismu (Duverger 1980: 165). Kladně hodnotí jmenovací pravomoc, možnost předsedat jednání vlády, vetovat zákony a hrát klíčovou roli v zahraniční politice. Po roce 1992 už naopak dává české hlavě státu body jen dva za jmenovací pravomoc a veto. V této věci opět naráží na úskalí výběru mezi institucionálním a behaviorálním přístupem. Fakt, že po roce 1992 už nehodnotí kladně prezidentovu úlohu v zahraniční politice, napovídá, že upřednostňuje hledisko behaviorální, protože je pravdou, že oproti tranzičnímu období bezprostředně po pádu komunistického režimu role prezidenta v zahraniční politice později postupně zeslábla. Srovnáme-li však příslušné pasáže ústavy z roku 196O, ve které se jedná o článek 62 s článkem 63 té z roku 1992, zjistíme, že na papíře zůstala role prezidenta v zahraniční politice zcela stejná. Kontinuitu indikuje i prakticky stejné číslování článků a stejné formulace. Kontraintuitivně pak naproti tomu ve věci předsednictví prezidenta vládě upřednostňuje Siaroff hledisko ryze ústavní – dle ústavy z roku 1992 prezident tuto pravomoc již nemá – přičemž zcela opomíjí fakt, že ani když jí v letech 1990-1992 měl, tak jí nevyužíval. V behaviorální rovině žádná změna nenastala, přesto Siaroff reflektuje změnu ústavního textu a nově dává českému prezidentovi po roce 1992 jen dva body, resp. jen jeden po roce 2000. Tuto nepřenost převzal do své pražské přednášky i Elgie (2014).

Tento článek s důkladnější znalostí českého systému vlády znovu klasifikuje postavení českého prezidenta dle Siaroffových kritérií, jednak za účelem napravení jeho nepřesností, jednak za účelem reflexe zavedení přímé volby, která znamená první bod. Právo vetovat zákony v souladu se Siaroffem znamená bod druhý. Bod třetí by měl být beze sporu udělen za jmenovací pravomoc a prostor, který čeští prezidenti mají a využívají zejména při jmenování vlád a odvolávání ministrů, dále již zmíněných členů Bankovní rady ČNB a velvyslanců, který Siaroff přiznával do roku 2000 a poté nejasně proč přestal. Bod čtvrtý by měl být udělen za úlohu prezidenta v zahraniční politice v souladu se Siaroffovým původním hodnocením let 1990-1992. Úloha českého prezidenta oproti těmto tranzičním létům nezeslábla natolik, aby bylo možné přestat ji hodnotit kladně. Václav Havel i po roce 1992 signifikantně přispěl k euroatlantické zahraničněpolitické orientaci ČR a výrazně se angažoval např. při české podpoře vojenského zásahu NATO v roce 1999 proti režimu Slobodana Miloševiće v bývalé Jugoslávii. Václav Klaus zejména ve svém druhém funkčním období posunul českou zahraniční politiku směrem k euroskepticismu, nejvíce v podobě jeho blokování přijetí Lisabonské smlouvy, vedle které uspěl v nepodepsání dodatku k Lisabonské smlouvě o záchranném fondu, tzv. Eurovalu, který posléze podepsal až jeho nástupce. Ten usiluje o posun zahraničněpolitické orientace ČR směrem k Rusku. Vedle toho je signifikantní jeho postoj k Islámskému státu. Zeman se v lednu 2015 vyslovil pro důrazný vojenský zásah mezinárodních sil, podle jeho představ ideálně zaštítěným stálými členy Rady Bezpečnosti OSN. Tento postoj zcela odmítl ministr zahraničí Zaorálek a následně i premiér Sobotka (ČT 24 2015b).

ČR tak v Siaroffově rámci spadá do široké a pestré skupiny systémů s prezidentem coby korektivem, kam Siaroff řadí např. Bulharsko, Chorvatsko po roce 2000, Finsko v letech 1919-1956 a 1994-2000, V. republiku ve Francii, Výmarskou republiku, Irsko, Lotyšsko, Makedonii, Moldavsko do roku 2000, Mongolsko, Polsko po roce 1997, Portugalsko po roce 1982, Rumunsko, Španělsko ve 30. letech, Taiwan a Uruquay v letech 1919-1933 (Siaroff 2003: 299-300, 308).

Návrh na zpřesnění ústavy

Shugart a Carey uvádějí, že „kdekoliv má elektorát dva sluhy („agents“)[21] je zásadní, aby jejich relevantní pravomoci byly ústavou jasně dány“ (1992: 272). Zdůrazňují, že nejasné vymezení pravomocí ústavou je problematické a vede ke kompetenčním sporům (tamtéž 56). Tento článek na základě zjištění, že český polo-prezidencialismus za své dosavadní téměř dvouleté fungování poskytuje značný prostor pro spory o pravomoce, souhlasí s tímto stanoviskem, stejně jako s Linzovým varováním před problémem duální legitimity, který se projevil, když Zeman upřednostnil svou legitimitu před legitimitou 101 poslanců ochotných hlasovat pro restauraci kabinetu ODS, TOP 09 a LIDEM. Dosavadní fungování českého vládního systému s polo-prezidentskou ústavou je v souladu s Roperovým zjištěním, že silní prezidenti v premiérsko-prezidentských systémech fungují jako veto hráči a přispívají k nestabilitě vlád (Roper 2002: 265), a že premiérsko-prezidentské systémy ve východní Evropě jsou méně stabilní než tamní parlamentarismy (tamtéž 266). Zemanovo jednání ve funkci rovněž potvrzuje závěry, se kterými přišli v roce 2010 Petra Schleiter a Edward Morgan-Jones (2010). Za prvé prezidentův vliv roste, je-li vysoká fragmentace stran v parlamentu, což se v našem případě týká pádu Nečasovy vlády a Zemanova pokusu využít rozštěpení ČSSD a po volbách v roce 2013 zamezit Bohuslavu Sobotkovi stát se premiérem. Za druhé prezidentův vliv na formování kabinetu po volbách je vyšší, jetliže toto formování nenásleduje těsně po volbách, což je v případě ČR přesně faktor, který nejasnost ústavy umožňuje prezidentovi ovlivnit v jeho prospěch. To už si uvědomila i Sobotkova vláda a za účelem nápravy této věci plánuje v roce 2015 předložit do sněmovny úpravy ústavy, které zavážou prezidenta jmenovat novou vládu „bez zbytečného odkladu“, jmenování členů Bankovní rady ČNB podmíní souhlasem Senátu a usnadní žalobu prezidenta k Ústavnímu sudu ze strany parlamentu – nově by prezidenta mohla vedle Senátu žalovat i Sněmovna a to nejen za velezradu, což je doposud jediná možnost (ČT 24 2015a). I ministři si uvědomují, že přímá volba prezidenta přinesla posun od parlamentarismu, jak dokládá komentář ministra Jiřího Dienstbiera k plánovaným ústavním změnám: "Chceme reagovat na změnu způsobu volby prezidenta republiky s tím, že by měl být zachován parlamentní způsob vlády." (tamtéž).

Závěr

Závěrečné shrnutí zjištění tohoto článku je následující. Zavedení přímé volby prezidenta zařadilo Českou republiku dle ústavní definice do široké rodiny polo-prezidencialismů a v jejím rámci do kategorie systémů premiérsko-prezidentských. Zároveň se projevila i polo-prezidentská dynamika fungování systému vlády. Kde je to možné, tam Miloš Zeman[22] navazuje na tradici aktivistního výkonu funkce svých předchůdců, a v některých bodech, kde tato tradice není, čerpá legitimitu k doposud nezvyklému chování z hlasů svých voličů z přímé volby. Často funguje jako veto hráč a v některých případech i agendu nastoluje. Využívá značného manévrovacího prostoru, který mu poskytuje nejednoznačný ústavní text. Nejsignifikantnějším výstupem je existence vlády Jiřího Rusnoka, kterou navrhuji klasifikovat jako prezidentskou.

Pro hladké fungování českého vládního systému bez kompetenčních sporů by proto bylo dobré, kdyby parlament schválil přinejmenším zpřesnění ústavního textu, který se mu chystá Sobotkova vláda předložit. Ještě účinnější by ovšem byla rozáhlejší změna ústavy popřípadě přijetí ústavy nové, aby se změny neomezovaly na reformulaci pár článků nýbrž by komplexněji reflektovaly změnu českého parlamentarismu v polo-prezidencialismus. Jednoznačné a přesné stanovení mantinelů pro jednání všech relevantních aktérů vládního systému, zejména v procesu formování vlády by mělo být prioritou. „Demokratické instituce mají být regulátory, ne generátory konfliktů“ (Shugart a Carey 1992: 166).

 

Bilibografie

Použitá literatura

·        BRUNCLÍK, Miloš a Michal KUBÁT. Parlamentarismus nebo poloprezidencialismus? Spor o klasifikaci středoevropských demokratických režimů. Středoevropské politické studie. 2014, Vol. 16, No. 2-3, 118-136.

·        DUVERGER, Maurice. A New Political System Model : Semi-presidential Government. European Journal of Political Research. 1980, Vol. 19, No. 8, 165-188.

·        DVOŘÁKOVÁ, Vladimíra; Radek BUBEN a Jan NĚMEC. ¡Que el pueblo mande! : levicové vlády, populismus a změny režimu v Latinské Americe. Praha : Sociologické nakladatelství (SLON), 2012, 363 s.

·        ELGIE, Robert. The Politics of Semi-Presidentialism. In: R. Elgie (ed.). Semi-presidentialism in Europe. Oxford : Oxford University Press, 1999, 1-21.

·        ELGIE, Robert. A Fresh Look at Semipresidentialism - Variations on a Theme. Journal of Democracy. 2005, Vol. 16, No. 3, 98-112.

·        ELGIE, Robert a Sophia MOESTRUP (eds.). Semi-presidentialism outside Europe : a comparative study. London : Routledge, 2007. 266 s.

·        ELGIE, Robert a Sophia MOESTRUP. Semi-presidentialism in Central and Eastern Europe. Manchester : Manchester University Press, 2008. 282 s.

·        ELGIE, Robert. Přednáška. Praha, Univerzita Karlova v Praze, 17. 3. 2014.

·        HENDRYCH, Dušan a kol. Ústava České republiky : komentář. Praha : Beck, 1997. 242 s.

·        CHARVÁT, Jakub a kol. První přímá volba prezidenta ČR v roce 2013 : cesta k jejímu zavedení a okolnosti a politické důsledky první přímé volby. Praha : Metropolitan University Prague Press, 2014. 246 s.

·        LINZ, Juan. The Perils of Presidentialism. Journal of Democracy. 1990, Vol. 1, No. 1, 51-69.

·        METCALF, Lee. Measuring Presidential Power. Comparative Political Studies. 2000, Vol. 33, No. 5, 660-685.

·        NĚMEC, Jan. Koaliční vládnutí v prezidentských systémech : případ Brazílie. Acta Politologica. Vol. 5, No. 1, 1-17.

·        NOVÁK, Miroslav a Miloš BRUNCLÍK (eds.). Postavení hlavy státu v parlamentních a poloprezidentských režimech - Česká republika v komparativní perspektivě. 1. vyd. Praha : Dokořán, 2008. 399 s.

·        REILLY, Benjamin. Executive Type: Presidentialism versus Parliamentarism. In: B. Reilly, P. Harris (eds.). Democracy and Deep-Rooted Conflict : Options for Negotiators. Stockholm : IDEA, 1998. 414 s.

·        SARTORI, Giovanni. Srovnávací ústavní inženýrství : zkoumání struktur, podnětů a výsledků. 2. vyd. Praha : Sociologické nakladatelství, 2001. 238 s.

·        SHUGART, Matthew a John CAREY. Presidents and assemblies : constitutional design and electoral dynamics. Cambridge : Cambridge University Press, 1992.  316 s.

·        SIAROFF, Alan. Comparative presidencies : The inadequacy of the presidential, semi-presidential and parliamentary distinction. European Journal of Political Research. 2003, Vol. 42, No. 3, 287-312.

·        SCHLEITER, Petra a Edward MORGAN-JONES. Who´s in Charge? Presidents, Assemblies, and the Political Control of Semipresidential Cabinets. Comparative Political Studies. 2010, Vol. 43, No. 11, 1415-1441.

·        SUK, Jiří. Labyrintem revoluce: aktéři, zápletky a křižovatky jedné politické krize : (od listopadu 1989 do června 1990).  Praha : Prostor, 2003. 507s.

·        ROPER, Steven. Are All Semipresidential Regimes the Same? A Comparison of Premier-Presidential Regimes. Comparative Politics. 2002, Vol. 34, No. 3, 253-272.

·        TSEBELIS, George. Veto players : how political institutions work. New York: Princeton University Press, 2002, xvii, 317 s.

 

Internetové zdroje

·        BUREŠ, Radim. Víme, o čem mluvíme? Kde chybí otázky, chybí o odpovědi. denikreferendum.cz [online]. 2014, [cit. 2015-1-19]. Dostupné z WWW: <http://denikreferendum.cz/clanek/18896-vime-o-cem-mluvime-kde-chybi-otazky-chybi-i-odpovedi>

·        Centrum pro výzkum veřejného mínění Sociologického ústavu Akademie věd. Důvěra ústavním institucím a spokojenost s politickou situací v prosinci 2012. cvvm.soc.cas.cz [online]. 2013, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://cvvm.soc.cas.cz/instituce-a-politici/duvera-ustavnim-institucim-a-spokojenost-s-politickou-situaci-v-prosinci-2012>

·        ČT 24. Vládu sestaví ekonom Rusnok, rozhodl Zeman. cekatelevize.cz [online]. 2013, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/232627-vladu-sestavi-ekonom-rusnok-rozhodl-zeman/>

·        ČT 24. Ústavní „biče“ na prezidenta mají jít do sněmovny naráz. ceskatelevize.cz [online]. 2015a, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/298072-ustavni-bice-na-prezidenta-maji-jit-do-snemovny-naraz/>

·        ČT 24. Zaorálek proti Zemanovi: Křižácká válka na Blízkém východě? Nesmysl. ceskatelevize.cz [online]. 2015b, [cit. 2015-1-30] Dostupné z WWW: <http://www.ceskatelevize.cz:8099/ct24/domaci/299671-zaoralek-proti-zemanovi-krizacka-valka-na-blizkem-vychode-nesmysl/>

·        ČTK. Projev prezidenta Miloše Zemana v Poslanecké sněmovně. zpravy.e15.cz [online]. 2013a, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://zpravy.e15.cz/domaci/politika/projev-prezidenta-milose-zemana-v-poslanecke-snemovne-1011965>

·        ČTK. Amnestii jsem nemohl nepodepsat, tvrdí premiér Nečas.  lidovky.cz [online]. 2013b, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://www.lidovky.cz/amnestii-jsem-nemohl-nepodepsat-tvrdi-premier-necas-f91-/zpravy-domov.aspx?c=A130109_131725_ln_domov_mpr>

·        ELGIE, Robert. List of president-parliamentary and premier-presidential countries with dates. semipresidentialism.com [online]. 2011, [cit. 2015-01-19]. Dostupné z WWW: <http://www.semipresidentialism.com/?p=220>

·        GOLIS, Ondřej. Zeman se opřel do Nečasovy vlády : nejlepší by byly předčasné volby. lidovky.cz [online]. 2014, [cit. 2015-1-19]. Dostupné z WWW: <http://www.lidovky.cz/zemanovce-budu-dal-volit-nadrzovat-jim-ale-nebudu-rekl-zeman-plx-/zpravy-domov.aspx?c=A130126_194152_ln_domov_ogo>

·        HORÁK, David. David Gaydečka : z hudebních ostrovů málem až na Hrad. Strategie.cz [online]. 2013, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://strategie.e15.cz/rozhovor/david-gaydecka-z-hudebnich-ostrovu-malem-az-na-hrad-1004454>

·        KOPECKÝ, Josef. Drsná kritika stran od aktivistů. Pětky a čtyřky za služební zákon. zpravy.idnes.cz [online]. 2014, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://zpravy.idnes.cz/drsna-kritika-stran-od-aktivistu-petky-a-ctyrky-za-sluzebni-zakon-1c9-/domaci.aspx?c=A140930_150421_domaci_kop>

·        MACHOVÁ, Martina. Zemanovci oznámili restart, Zemana chtějí za prezidenta. aktualne.cz [online]. 2011, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://zpravy.aktualne.cz/domaci/politika/zemanovci-oznamili-restart-zemana-chteji-za-prezidenta/r~i:article:690480/>

·        Televize Prima. Prezidentská debata Miloš Zeman v. Jan Fischer. youtube.com  [online]. 2013, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://www.youtube.com/watch?v=lqEIL65OzZI>

·        Studio ČT 24. Brífink prezidenta Miloše Zemana. ceskatelevize.cz [online]. 2014, [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://www.ceskatelevize.cz/ivysilani/10101491767-studio-ct24/214411058330110/>

·        Ústava České republiky. psp.cz [online]. 1992 [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html>

·        Ústava Československé socialistické republiky. psp.cz [online]. 1960 [cit. 2015-1-19] Dostupné z WWW: <http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1960.html>

 

[1] Tento výstup vznikl v rámci podprojektu » Postavení prezidenta a tendence k poloprezidencialismu v českém politickém systému « řešeného na Filozofické fakultě Univerzity Karlovy v Praze z prostředků specifického vysokoškolského výzkumu na rok 2015.

[2] S ohledem na parlamentní typ systému vlády.

[3] Resp. 2013, podle toho, zda za milník považujeme schválení zákona o přímé volbě hlavy státu parlamentem nebo až samotné konání volby v lednu 2013.

[4] Popřípadě jejich absenci.

[5] Sartori hovoří v této souvislosti o materiální ústavě (např. Sartori 2001: 140)

[6] Aby nedocházelo k nejasnostem zejména vzhledem k terminologii užívané Shugartem a Careym, bude pojmem parlament v článku nadále označován parlament v unikameralismu nebo komora, zpravidla dolní, na jejíž důvěře je vláda závislá v bikameralismu (pomiňme výjimku v podobě Itálie, kde je vláda závislá na důvěře obou komor), protože zdaleka ne všude se jí říká sněmovna jako v ČR. Pojmem shromáždění („assembly“)  bude označován parlament jako celek (obě jeho komory) v bikameralismu. Pro jeho českou dolní komoru bude užíváno obvyklého českého názvu (Poslanecká) sněmovna.

[7] Celou Elgieho definici, tedy včetně kritéria koexistence přímo voleného prezidenta s premiérem a vládou odpovědnými parlamentu ve svém článku uvádějí Brunclík s Kubátem pouze jednou a to v poznámce pod čarou, jinak vždy uvádí jen přímou volbu prezidenta jako „v podstatě jediné Elgieho definiční kritérium poloprezidentského režimu“ (Brunclík a Kubát 2014: 125). Toto nepřesné převzetí Elgieho definice přispívá k špatné intepretaci jeho přístupu v daném článku.

[8] Elgieho přístup tedy neznamená pouze porovnat zkoumaný systém s minimalistickou ústavní definicí a nevěnovat se jeho dynamice, jak prezentují ve svém článku Brunclík a Kubát (2014). Elgie naopak ke studiu dynamiky jednotlivých případů vybízí, jde jen o to, že dynamiku systému nevztahuje k jeho definici.

[9] To koneckonců o polo-prezidencialismu per se netvrdí ani Duverger a Sartori, k jejichž přístupu se tito autoři hlásí.

[10] Shugart a Carey z terminologických důvodů odmítají označení, které používá Elgie - polo-prezidencialismus („semi-presidentialism“), to však pro účel tohoto článku není důležité, podstatné je, že mají na mysli stejný soubor systémů – ty co mají duální exekutivu, přímo voleného prezidenta a zároveň premiéra s důvěrou shromáždění tzn. ani prezidencialismy ani parlamentarismy.

[11] Jako je zejména možnost zablokování („deadlock“) vlády v situaci, kdy prezident čelí opačně politicky orientované parlamentní většině. Že taková situace má značně odlišné důsledky v prezidencialismu než v polo-prezidencialismu naznačuje i politologická terminologie, v prezidencialismu se taková situace označuje jako rozdělená vláda („divided government“), zatímco v polo-prezidencialismu kohabitace.

[12] Tzn. většinu času.

[13] O kterém hovoří jako o parlamentarismu v čele s ceremoniálním prezidentem popřípadě ceremoniálním monarchou (Siaroff 2003: 309)

[14] Jak analyzuje Charvát s využitím Renswyckova přístupu ke studiu volebních reforem (Charvát a kol. 2014: 3. kap).

[15] Byť v této souvislosti nutno uvést, že mylně datuje počátek této kohabitace do října 2O12, kdy byl ještě v úřadu Václav Klaus.

[16] Oficiální předvolební program Miloše Zemana už bohužel v roce 2014 není dostupný.

[17] Tzn. bez častých sporů o kompetence a interpretaci ústavy.

[18] Ministři Benešová, Kohout a Koníček kvůli funkci v této vládě pozastavili členství v ČSSD a Koníček, Lukl, Pecina, Toman a Žák v následujících parlamentních volbách kandidovali jako nestraníci na kandidátkách SPOZ.

[19] Zemanova protikandidáta z prezidentské volby, se kterým nejvíce soupeřil o voliče ČSSD.

[20] U dvou z nich šlo o znovujmenování.

[21] Tzn. přímo voleného prezidenta a parlament.

[22] Za jeho dosavadní rok a devět měsíců ve funkci.


Celý článek | Autor: Bc Filip Běhal | Počet komentářů: 0 | Přidat komentář | Informační e-mail Vytisknout článek


Všechny zveřejněné texty podléhají autorskému zákonu a je ze zákona zakázáno je publikovat bez svolení jejich autora.